с 01.01.2024 по настоящее время
аспирант
Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации (Адъюнктура, Адъюнкт)
аспирант с 01.01.2023 по 01.01.2024
Иркутск, Иркутская область, Россия
ВАК 5.1.4 Уголовно-правовые науки
УДК 343 Уголовное право. Уголовное судопроизводство. Криминология. Криминалистика
ГРНТИ 10.85 Криминалистика
ОКСО 40.00.00 Юриспруденция
ББК 6 ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
ТБК 7 ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ. ЭКОНОМИКА. ПРАВО.
BISAC LAW LAW
В данной статье рассматриваются современные меры предупреждения коррупции в Кыргызской Республике и ее влияние на общественно-политические и социально-экономические процессы в стране. Изложены современные подходы уголовно-правовых норм превенции коррупции путем создания правовых условий «открытости» и «прозрачности» государственного управления, а также хронологический анализ законодательства в данной области, в том числе уголовных норм. Предлагается использовать данные положения как базовые для борьбы с коррупцией в любом государстве.
государственные органы, опыт, «открытость» и «прозрачность» государственного управления, коррупция, уголовное законодательство, превенция, меры и политика
Введение
Литературный критик середины ХIХ века Николай Александрович Добролюбов отмечал, что «открытость» – это как синоним «справедливость», значит быть честным, порядочным и не коррумпированным [1, c. 43].
В свою очередь российский политолог, специалист в сфере противодействия коррупции Нисневич Юлий Анатольевич об «открытости» и «прозрачности» государственного управления сказал следующее: «Это необходимо власти для повышения уважения, доверия населения и обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления, а также политической системы в целом, в том числе институциональная основа работы механизмов обратной связи, постоянных взаимодействий общества и власти, прозрачности и подотчетности власти перед обществом» [2, c. 234].
Например, Л.И. Левкина отмечает «... В том или ином виде принцип открытости и прозрачности государственного управления реализовывался в различных государствах. Например, закон Швеции о доступе к информации разработан больше 250 лет назад, где заложен принцип транспарентности государственных органов. В 1776 году Швецией принят закон о свободе изданий, который в 1949 году был модифицирован в «Закон о свободе печати». В данное время эти нормы являются составной частью Конституции Швеции и гарантируют всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе» [3, с. 130].
Представляется достаточно универсальным подход Я.Я. Кайля, по мнению которого, тот факт, что Великобритания в 2000 году приняла Закон "О свободе информации", в соответствии с которым гражданам должны предоставляться любые документы, заслуживает положительной оценки [4, с. 42].
В дополнение к вышеизложенному отметим, что одной из первых в мире инициатива прозрачности государственного управления как механизм борьбы с коррупцией была выдвинута Премьер-министром Великобритании Тони Блэром на Всемирном саммите по устойчивому развитию в сентябре 2002 года в г. Йоханнесбурге, столице Южно-Африканской Республики.
Аналогичная инициатива повышения прозрачности деятельности добывающих отраслей была озвучена на Лондонской конференции 17 июня 2003 года с целью достижения большей прозрачности данных о платежах и доходах в добывающей отрасли в странах, в большей степени зависящих от минеральных ресурсов, – как Кыргызстан.
Основная часть
Кыргызстан с момента приобретения независимости, прошел долгий и сложный путь формирования нормативно-правового обеспечения открытости и прозрачности в деятельности государственных органов.
В настоящее время многие нижеперечисленные нормативные правовые акты по итогам масштабной инвентаризации, согласно Указу Президента Кыргызской Республики № 26 от 8 февраля 2021 года «О проведении инвентаризации законодательства Кыргызской Республики», утратили силу.
Авторы считают необходимым остановиться на отдельных проектах открытости и прозрачности, в рамках которых Кыргызстану удалось достичь положительных результатов в снижении коррупции:
1) Правительство Кыргызской Республики одним из первых из стран Центральной Азии начало законодательно внедрять в практику понятие «открытости» и «прозрачности» государственного управления путем принятия Постановления Правительства КР №699 от 23 декабря 2016 года.
Следует отметить, что до внесения в вышеуказанном абзаце дополнения законодательством Кыргызской Республики предусматривалась административная ответственность за размещение в публичном пространстве информации, позволяющей отслеживать, куда расходуются денежные средства в добывающей отрасли, в результате исключения наказания за отдельные виды административных правонарушений была исключена административная ответственность, что представилось возможностью осуществления эффективных мер по обеспечению повышения прозрачности деятельности в добывающих отраслях.
2) Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 14 мая 2004 года № 361 «О мерах по обеспечению повышения прозрачности деятельности добывающих отраслей» внедрены принципы Инициативы повышения прозрачности деятельности добывающих отраслей (ИППДДО), согласованные на Лондонской конференции 17 июня 2003 года. Данная норма предоставила законную возможность получения финансовой и консультативно-технической помощи от международной организации по созданию «Комитета по реализации ИППДДО». По результатам которого в мае 2004 года разработаны типовая форма отчетности и инструкция, в июле того же года организованы и проведены семинары по внедрению принципов прозрачности в добывающей отрасли. В августе 2004 года на практике внедрена процедура открытости и прозрачности путем проведения аудита и оценки рисков деятельности ОАО «Кыргызалтын» и в сентябре 2004 года в виде проекта подготовлен открытый и прозрачный отчет о доходах и иных поступлениях от ЗАО «Кумтор» и других горнодобывающих отраслях.
3) В рамках Закона Кырызской Республики «О государственных закупках» от 24 мая 2004 года № 69 в результате обеспечена открытость и прозрачность проведения госзакупок со справедливым отношением ко всем поставщикам на основе добросовестной конкуренции между поставщиками. В настоящее время существует Официальный электронный портал государственных закупок Министерства экономики и коммерции Кыргызской Республики, который работает через единое окно Государственного портала электронных услуг «Тундук» Министерства цифрового развития Кыргызской Республики, что способствует превенции коррупции в данной отрасли.
4) Закон Кыргызской Республики от 28 декабря 2006 года № 213 «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» обеспечивает реализацию и защиту права на доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, и достижение максимальной информационной открытости, гласности и прозрачности в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон регулирует отношения, связанные с доступом физических и юридических лиц к находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления информации. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является общедоступной. Всякое ограничение доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, запрещено.
5) Указом Президента Кыргызской Республики от 23 августа 2010 года № 143 «Об усилении роли и ответственности института статс-секретарей в сфере государственной службы» создан Институт статс-секретарей. В пределах своей компетенции статс-секретари в госорганах курировали вопросы кадровой политики, в рамках которых осуществляли предупреждение коррупции при назначении на должность лиц, взаимодействовали с уполномоченными по предупреждению коррупции в госорганах, гражданским сектором, осуществляли мониторинг работы государственных служащих, повышения ими качества предоставления гос.услуг, внедряли передовые управленческие технологии, электронный документооборот и электронное правительство.
6) Указом Президента Кыргызской Республики от 29 сентября 2010 года № 212 «О совершенствовании взаимодействия органов государственного управления с гражданским обществом» в целях согласованного взаимодействия с общественностью при государственных органах созданы общественные наблюдательные советы (далее – ОНС) с включением в их составы представителей гражданского общества, научных кругов, бизнес-ассоциаций, профессиональных и отраслевых союзов, экспертного сообщества, соприкасающихся с деятельностью государственного органа. В качестве пилотного проекта одним из первых созданы ОНС в Министерстве природных ресурсов Кыргызской Республики, которые способствовали минимизации коррупции, открытости и прозрачности в деятельности госоргана.
Следует отметить, что, повышая информационную открытость органов государственной власти, мы повышаем уровень доверия граждан государству и принимаемым властным решениям, укрепляем государственный суверенитет и формируем гражданское общество.
7) В рамках Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» в 2015 году внедрен открытый портал гос.закупок (адрес в сети Интернет: zakupki.gov.kg). В результате обеспечена открытость и прозрачность проведения госзакупок со справедливым отношением ко всем поставщикам на основе добросовестной конкуренции между поставщиками. В настоящее время официальный электронный портал государственных закупок работает через единое окно государственного портала электронных услуг «Тундук» Министерства цифрового развития Кыргызской Республики, что способствует предупреждению коррупции в данной отрасли.
В целях содействия и повышению открытости и обеспечению информационной прозрачности по предупреждению коррупции Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 сентября 2015 года № 642 создан институт уполномоченных по вопросам предупреждения коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления Кыргызской Республики, в рамках которого уполномоченный проводит мероприятия по вовлечению институтов гражданского общества в процесс предупреждения коррупции в госоргане, разрабатывает программу и план проведения антикоррупционной пропаганды и разъяснительной работы среди населения о реализуемых превентивных мерах, принимает участие по рассмотрению и анализу деклараций о конфликте интересов, а также комиссий по этике, формирует перечень коррупционных рисков и организует работу общественного совета государственного органа и др.
В соответствии с Постановлением Правительства Кырызской Республики от 29 декабря 2016 года № 706 «О вопросах организации государственной гражданской службы и муниципальной службы» принято «Положение о порядке проведения конкурса и служебного продвижения по государственной гражданской службе и муниципальной службе Кыргызской Республики». Данная норма направлена на открытость и прозрачность процедуры приема на работу граждан на вакантные государственные должности. Конкурс обеспечивает конституционное право граждан на равный доступ к госслужбе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. В целях минимизации и предупреждения коррупции в состав Конкурсной комиссии входят уполномоченный по вопросам предупреждения коррупции, представители гражданского общества, работодатели. При проведении собеседования конкурсной комиссией для прозрачности ведется видеозапись и аудиозапись собеседования с кандидатами на работу.
Кроме того, согласно вышеуказанному постановлению Правительства предоставляется равный доступ включения в «Национальный резерв граждан Кыргызской Республики» независимо от пола, расы, инвалидности, этнической принадлежности, вероисповедания, политических или иных убеждений, происхождения или имущественного положения при условии соответствия квалификационным требованиям.
Принципами при отборе являются прозрачность, беспристрастность, гласность, конкурентность, добровольность, компетентность и профессионализм.
С 2016 года действует «Национальная программа развития Кыргызской Республики до 2026 года», где реализуются выгодные потенциалы партнерства «Открытое правительство». Основной целью «Открытого правительства» является создание прозрачности в деятельности государства и государственных органов для каждого гражданина. «Открытое правительство» многогранно, развитие идеи рассчитано на последующие годы с целью охвата основных аспектов гражданских прав, таких как прозрачность бюджета, участие в законотворчестве, свободный доступ к информации.
Министерство финансов Кыргызской Республики имеет соглашение в части прозрачности бюджета утверждённое распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 5 июля 2019 года № 249-р «О дорожной карте по повышению бюджетной прозрачности и подотчетности в Кыргызской Республике на 2022–2023 годы». Данное соглашение направлено на реализацию задач по улучшению полноты, прозрачности и своевременности публикации бюджетной информации, подотчетности государственных органов и органов местного самоуправления, гражданского участия в бюджетном процессе, контроля (аудита) государственных финансов в соответствии с международной практикой и передовым опытом по «Стратегии развития управления государственными финансами в Кыргызской Республике на 2017–2025 годы».
В настоящее время Руководством Кыргызстана продолжается активная работа по обеспечению открытости и прозрачности в деятельности государственных органов в целях совершенствования основных направлений государственной политики в области противодействия коррупции и обеспечения эффективного диалога между органами государственной власти и гражданским обществом по вопросам противодействия коррупции, а также создания благоприятных условий для развития бизнеса, улучшения инвестиционного климата и механизмов защиты и поддержки деятельности субъектов предпринимательства. Указом Президента Кыргызской Республики от 8 июля 2021 года № 293 образован Антикоррупционный деловой совет (далее – АДС) при Президенте Кыргызской Республики. Основными принципами деятельности АДС при Президенте Кыргызской Республики являются прозрачность и открытость, учет мнения гражданского общества и бизнес-сообщества, обоснованность подготавливаемых решений, равноправие и ориентированность на конечный результат.
Распоряжением Кабинета Министров Кырызской Республики от 2 сентября 2022 года № 463-р разработана «Концепция открытых данных Кыргызской Республики на период 2022–2024 годов».
Кыргызстан присоединился к Партнерству «Открытое Правительство», которое в настоящее время объединяет 79 стран мира. Являясь частью глобального сообщества по построению цифрового государственного управления, подразумевается реализация трех аспектов открытых данных: правового, организационного и технического.
Настоящая Концепция является основополагающим документом в сфере открытых данных, внедрение которых является новым этапом обеспечения транспарентности публичной власти в меняющихся социально-экономических условиях.
Открытые данные – это информация в виде массивов данных о деятельности государственных органов, размещаемая в открытом доступе в сети Интернет на условиях свободного получения, использования и распространения информации в машиночитаемом формате, которая способствует прозрачности и подотчетности государственных органов населению.
В 2012 году в рамках Партнерства «Открытое Правительство» большинством стран взяты обязательства по реализации и продвижению политики открытых данных. В 2013 году странами "большой восьмерки" ("G8") подписана Международная хартия открытых данных (International Open Data Charter), провозглашающая комплекс принципов и лучших практик по обеспечению доступа к данным: правового, организационного и технического.
Правовая открытость – законодательно закрепленное право доступа к использованию данных государственных органов (кроме данных, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Кыргызской Республики).
В дополнение к вышесказанному рассмотрим принцип технической открытости – данные находятся на портале открытых данных в машиночитаемом формате, обеспечивающем автоматическую обработку. Реализация этой идеи начинается с формирования комплекса мер по раскрытию данных, выраженных в планировании процесса раскрытия информации, формализации и внедрении соответствующих бизнес-процессов.
Организационная открытость – наличие в Кыргызской Республике стратегии раскрытия данных и необходимой инфраструктуры.
В контексте глобальной геополитической ситуации по мнению Ю.С. Кузьмина мы наблюдаем нестабильность, которая вынуждает к объединению людей, утверждению в массовом сознании социальной идеи приоритета государственных, общенациональных интересов над частными и узкокорпоративными, открытость и прозрачность может способствовать развитию институтов гражданского общества, легитимировать действующие политические изменения и трансформации, развивать в государстве институт народовластия, гласности и публичной подотчетности [5, c. 144].
В свою очередь отдельные представители гражданского сектора Кыргызстана критикуют действующую власть за то, что имеющееся законодательство недостаточно обеспечивает прозрачность и подотчетность деятельности государственных органов по получению информации. Например, закрыт доступ к декларациям отдельных чиновников, информация на сайтах госорганов зачастую неполная, не обновляется, постоянно случаются перебои в работе различных открытых баз данных и т. д.
Несмотря на это, в настоящее время Кыргызстаном необходимая работа по данному направлению продолжается.
Как стало уже нам понятно, открытость и прозрачность государственного управления рассматривается как демократическая форма взаимодействия государства и общества, с наличием правовой и фактической возможности у граждан и их объединений участвовать в формировании государственной политики и в контроле их исполнения, а также как превенция коррупции.
В мировом рейтинге бюджетной прозрачности из 120 стран за 2021 год Кыргызстан занимает 62 место, Казахстан – 63 Азербайджан – 57, Таджикистан – 16. Участие общественности по сравнению с другими странами по всему миру из 100 баллов: Кыргызстан – 26 баллов, Азербайджан – 9 баллов, Казахстан – 9 баллов, Таджикистан – 0 баллов.
В рейтинге уровня развития электронного правительства ООН (E-Government Development Index) за 2022 год среди 200 стран Казахстан занимает 39 место, Узбекистан – 69 место, Кыргызстан – 79 место, Украина – 82 место и Армения – 87 место.
В 2022 году портал госзакупок Кыргызстана занял 18-е место в мировом рейтинге доступности данных о государственных закупках среди 109 стран.
Выводы и заключение
С учетом изложенного, для улучшения деятельности по обеспечению открытости и прозрачности государственных органов и органов местного самоуправления предлагается внедрение индекса открытости в соответствии со следующими индикаторами:
– эффективность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению открытости в госорганах и организациях посредством системы ключевых показателей эффективности;
– состояние размещения информации на сайтах госорганов и системы оказания электронных госуслуг через «Тундук»;
– эффективность работы информационных ресурсов, общая численность которых достигает 85 автоматизированных информационных систем (далее – АИС), и создание системы отчетности перед общественностью;
– размещение информации по обеспечению открытости бюджетного процесса;
– размещение информации на Портале открытых данных;
– внедрение технологий массовой коммуникации;
– состояние применения принципов открытости в раннем выявлении и предотвращении коррупции;
– улучшение рейтингов Кыргызстана в международных рейтингах по измерению уровня коррупции, по контролю коррупции, а также рейтинге открытости данных.
Авторы считают необходимым проработать вопрос совершенствования государственной уголовно-правовой политики противодействия коррупции следующим образом:
– разработать новый проект «Государственной стратегии по борьбе с коррупцией в Кыргызской Республике на 2025–2035 годы» и соответствующий План действий по ее реализации, а также ряд национальных программ;
– выработать четкую иерархию (вертикаль) государственных структур по реализации антикоррупционных мер в стране с возложением полной ответственности на Антикоррупционный деловой совет при Президенте Кыргызской Республики с приданием последнему статуса государственного органа при Администрации Президента Кыргызской Республики с прямым подчинением и подотчетностью Президенту Кыргызской Республики, с полномочиями мониторинга и контроля деятельности государственных и негосударственных структур по противодействию коррупции в республике;
– осуществлять уголовное преследование по делам, связанным с коррумпированностью, путем создания специального суда по рассмотрению дел, связанных с коррупцией;
– целенаправленная подготовка специалистов по борьбе с коррупцией во вновь образованной Академии Государственного комитета национальной безопасности Кыргызской Республики с проведением научно-исследовательских работ в данной сфере;
– отмена ограничений в проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении судей, подозреваемых в совершении коррупционных преступлений;
– создавать соответствующий эфир на государственном телевидении и активизировать работу по антикоррупционному просвещению, агитации, пропаганде;
– внести изменения и дополнения в действующие Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики в части, касающейся коррупционных преступлений.
Также авторами статьи отмечается положительный опыт Российской Федерации. Известный ученый-криминалист Ю. П. Гармаев в своих научных исследованиях уделяет большое внимание противодействию коррупции с помощью таких инструментов, как правовое просвещение и правовое информирование населения страны. Следует отметить, что в России был принят нормативный акт «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденный Президентом Российской Федерации 28.04.2011 № Пр-1168.
Можно уверенно заявить, что этот документ способствует:
– росту правосознания и уровня правовой культуры населения, повышается уровень юридической грамотности граждан, что влечет за собой создание климата взаимоуважения среди людей; общественное сознание формируется с установкой нетерпимости и общественного порицания к фактам коррупции, что является фактором профилактики разного рода коррупционных проявлений;
– преодолению правового нигилизма, формированию установки уважительного отношения к законам и доверия к законодательным и исполнительным органам власти;
– созданию системы стимулов к законопослушанию как основной модели социального поведения.
Итак, сформулированная Президентом Российской Федерации государственная доктрина ключевым направлением в достижении перечисленных целей определяет реализацию двух видов деятельности: правового просвещения и правового информирования граждан. Основы государственной политики в Российской Федерации подразумевают, что принятыми в развитие данной доктрины нормативными правовыми актами обязанности осуществления этой деятельности будут возложены прежде всего на правоохранительные и иные государственные органы (п. 5 ст. 15, ст. 5 основ), а значит, и на органы предварительного расследования, органы дознания, прокуратуру [6, с. 62].
Особого внимания заслуживает позиция Ю. П. Гармаева в части наступательного подхода к раскрытию и расследованию коррупционных преступлений. Суть подхода – в выявлении не единичных, а серийных преступлений, совершенных организованными преступными формированиями [7].
При реализации комплекса вышеперечисленных мер возможно ожидать позитивных изменений, и, безусловно, борьба с ростом коррупции будет покончена, и это направление должно стать приоритетным направлением государственной политики Кыргызской Республики.
1. Степанов, А.Н. Эстетические аспекты социально-философских воззрений Н. А. Добролюбова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки : науч.журнал 2011 №2. С. 42–48.
2. Нисневич, Ю. А. Информационная политика как фактор демократизации государственного управления в России: дис. … д-ра юрид.наук. Москва, 2001. 239 с.
3. Левкина, Л. И. Право на информацию в Европе // Коммуникология – Communicology : науч.-практ. журн. 2015 № 2. С. 128–133.
4. Кайль, Я. Я. Зарубежный опыт партисипативной ориентации публичного управления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность : науч. журн. 2013 № 2. С. 42–48.
5. Кузьмин, Ю. С. Россия в системе международных отношений: новое прочтение // Балтийский регион : науч. журн. 2018 № 4. С. 142–145.
6. Гармаев, Ю. П. Правовое просвещение и правовое информирование в уголовном процессе и криминалистике // ГлаголЪ правосудия : науч. журн. 2015 №1. С. 62–68.
7. Гармаев, Ю. П. Наступательный подход к выявлению и расследованию коррупционных преступлений // Общество и право : науч. журн. 2020 № 2. С. 82–87.
