Irkutsk, Irkutsk region, Russian Federation
The article is devoted to the definition of the procedural charge of a prosecutor who filed an administrative claim in court to challenge a normative legal act. Based on an analysis of the current legislation, the practice of its application, as well as the studied statistical data, the author concluded that with the introduction of the CAS of the Russian Federation, the number of prosecutors’ appeals to the court with a requirement to challenge regulatory legal acts decreased by an average of 70%, which is due to the establishment of restrictions on the presentation of such demands by the need to protect the rights, freedoms and legitimate interests of citizens or an indefinite number of persons. The article states that the prosecutor, as a participant in administrative legal relations in which he implements the public function of ensuring the rule of law, by virtue of Article 38 of the Code of Arbitration Procedures of the Russian Federation, can be an administrative plaintiff. Considering that one of the areas of activity of the prosecutor's office is supervision over the legality of regulatory legal acts, the author comes to the conclusion that when appealing against such acts in court, the prosecutor must occupy the position of the plaintiff, and therefore should not justify the violation or threat of violation of the rights of citizens by this act or an indefinite number of persons. Based on the research, the author concluded that it is necessary to make changes to certain provisions of the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, aimed at changing the procedural status of the prosecutor challenging a normative legal act.
prosecutor, normative legal act, administrative proceedings, public function, administrative claim, administrative plaintiff
Одним из основных признаков становления гражданского общества и правового государства в Российской Федерации является возможность судебного оспаривания нормативных правовых актов. Данная категория дел имеет особое социальное значение, поскольку затрагивает не только права и интересы конкретного лица, но и неопределенного круга лиц.
Право на оспаривание нормативных правовых актов является неотъемлемой частью конституционного права на судебную защиту. Дела данной категории по большей части относятся к компетенции судов общей юрисдикции и рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ). В компетенции арбитражных судов остались только дела по оспариванию нормативных актов в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации – одна из основных задач органов прокуратуры. При этом прокурор как гарант соблюдения законности является крайне востребованным при обеспечении соответствия Конституции Российской Федерации и законам тех правовых актов, которые принимаются органами публичной государственной власти, иными органами и их должностными лицами [4, с.114]. Разрешение указанной задачи осуществляется, в том числе, путем обращения в суд с заявлениями о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части. Прокурорам предписано при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд (пункт 4.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).
Правовую основу участия прокурора в рассмотрении судами административных дел об оспаривании нормативных актов составляют не только нормы главы 21 КАС РФ, но и положения раздела IV Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), а также приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее – Приказ ГП РФ № 2).
Кроме того, отдельного внимания заслуживают положения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 50). Разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации, ориентируют прокуроров, участвующих в административном судопроизводстве по указанной категории дел, на правильное применение норм КАС РФ. В частности, речь идет о соблюдении правил подсудности, требований к административному иску и иных процедурных правил при подаче административного искового заявления.
Вместе с тем, анализ приведенных положений не позволяет однозначно определить процессуальный статус прокурора при его обращении в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта.
В научной литературе справедливо отмечается, что процессуальное положение прокурора как участника административного судопроизводства тождественно его статусу в гражданском процессе. При этом объем предоставленных прокурору прав и возложенных на него процессуальных обязанностей в указанных процессах различаются существенно [6, с.62]. Однако, это утверждение справедливо только при сравнении процессуальных статусов прокурора, обращающегося в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (статья 45 ГПК РФ, статья 39 КАС РФ). В указанных случаях прокурор не является истцом или административным истцом, а лишь пользуется их процессуальными правами и несет процессуальные обязанности за некоторым исключением. То есть если и рассматривать прокурора с позиции истца, то только исключительно с процессуальной стороны. Для определения процессуального статуса прокурора в подобных случаях в практике прокурорской деятельности зачастую используется термин «процессуальный истец».
Однако, в административном судопроизводстве, в отличие от гражданского процесса, прокурор может быть административным истцом. О таком статусе прокурора прямо указано в нормах законодательства об административном судопроизводстве. Так, в соответствии с частью 2 статьи 38 КАС РФ под административным истцом понимается в частности прокурор, обратившийся в суд для реализации возложенных на него публичных функций. Данное положение обусловлено прежде всего тем, что прокурор, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, вступает в административные (публичные) правоотношения, в которых в том числе реализует предоставленные ему полномочия по предъявлению государственно-властных требований к органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, государственным и муниципальным служащим, а также гражданам и организациям.
Таким образом, прокурор, обращаясь в суд с административным исковым заявлением может наделяться специальным статусом, предусмотренным статьей 39 КАС РФ, либо являться административным истцом в соответствии с частью 2 статьи 38 КАС РФ. Очевидно, что эти две юридические конструкции участия прокурора в административном судопроизводстве, несмотря на внешнее сходство, по основаниям и внутреннему содержанию различны. Тем не менее, единого понимания критериев разграничения указанных конструкций в правоприменительной практике до настоящего времени нет.
В этой связи возникает вопрос и относительно процессуального статуса прокурора, обратившегося в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта.
Следует отметить, что часть 3 статьи 208 КАС РФ наделяет прокурора правом на предъявление в суд административного иска об оспаривании нормативного правового акта только в пределах компетенции прокурора. В пункте 9 Постановления Пленума ВС РФ № 50 разъяснено, что прокурор вправе в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ, и в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о прокуратуре, оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 Закона о прокуратуре, ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ). То есть, компетенция прокурора, которой ограничено его право на оспаривание в суде общей юрисдикции нормативных правовых актов, определена Законом о прокуратуре. Эта работа органов прокуратуры направлена на устранение дефектов правового регулирования, обеспечение законности в правотворчестве, содействие надлежащему применению современного механизма формирования системы права в Российской Федерации [4, с. 116].
Анализируя статус прокурора в административном судопроизводстве В.В. Ярков указывает, что для отграничения в подобных ситуациях административного истца от внешне схожих, но содержательно иных процессуальных конструкций (имеются в виду конструкции, указанные законодателем в ст. ст. 39, 40 КАС), необходимо выяснить, существуют ли какие-либо конкретные частные или публичные субъекты, которые имеют непосредственную заинтересованность в материально-правовом разрешении спора… Если нет лиц, чьи права, свободы и законные интересы затрагиваются оспариваемым актом, то в таком случае возникает необходимость участия прокурора в административном процессе в качестве административного истца [3, с.26]. Применительно к делам об оспаривании нормативных правовых актов, наделение прокурора статусом административного истца представляется целесообразным, поскольку в таком случае его компетенция будет расширена, что позволит участвовать в судебном процессе по оспариванию нормативных актов не только при наличии конкретного материально-правового спора. Фактически признание прокурора административным истцом позволит ему осуществлять «абстрактный нормоконтроль», оспаривая нормативные акты, которые не соответствуют актам большей юридической силы вне связи с нарушением прав, свобод и законных интересов каких-либо лиц.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, оспаривая нормативные правовые акты в суде, прокурор реализует некую публичную функцию, возложенную на него законом, в частности Законом о прокуратуре, а, следовательно, должен в процессе наделяться статусом административного истца.
Однако, следует отметить, что на сегодняшний день прокурор в силу прямого указания закона не наделен статусом административного истца, Так, в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта прокурор должен указать какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения (часть 5 статьи 209 КАС РФ). Следовательно, законодатель рассматривает прокурора исключительно в контексте статьи 39 КАС РФ. О том, что прокурор, обратившийся в суд с административным иском об оспаривании нормативного правового акта, не является административным истцом, а лишь наделяется его процессуальными правами и обязанностями, за исключениями, предусмотренными КАС РФ, прямо указано в абзаце 2 пункта 9 Постановления Пленума ВС РФ № 50.
Таким образом, указанная в части 3 статьи 208 КАС РФ компетенция ограничивается положениями статьи 39 КАС РФ, предусматривающей возможность обращения прокурора в суд только в защиту прав, свобод и законных интересов граждан или неопределенного круга. При этом, для подачи административного искового заявления в защиту прав конкретного гражданина необходимо наличие оснований, свидетельствующих о том, что гражданин сам по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд.
Однако, до введения в действие КАС РФ, необходимость оспаривания подобных актов законом не ставилась в зависимость от нарушения конкретных прав и законных интересов отдельных граждан или неопределенного круга лиц, незаконность нормативного правового акта рассматривалась как достаточное юридическое основание для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании этого акта [5, с.14]. Об этом прямо указывалось в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В пункте 7 указанного постановления разъяснялось, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
В этой связи заслуживает внимание мнение А. Вифлянцева, который считает, что если институт оспаривания нормативных правовых актов будет подразумевать только обращение частного лица за защитой своего уже нарушенного права, то такая радикальная позиция не будет отвечать интересам государства, так как это настолько сузит круг возможных заявителей, что нормативные правовые акты, которые противоречат нормативному правовому акту большей юридической силы, действовали бы в силу недостаточного количества субъектов оспаривания [1, с.35]. Если развивать данную мысль, то ограничение права прокурора на обжалование нормативных правовых актов наличием нарушения конкретных прав и свобод граждан или неопределенного круга лиц, введенных КАС РФ, противоречит интересам государства, поскольку не позволяет исключать из правового пространства нормативные правовые акты, противоречащие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не дожидаясь их применения и как следствие нарушения ими прав и законных интересов граждан и организаций.
Кроме того, указанные ограничения, как представляется, не позволяют прокурору оспорить в суде нормативный правовой акт, регулирующий отношения с участием исключительно юридических лиц, поскольку в силу статьи 39 КАС РФ прокурор не уполномочен на обращение в суд в защиту их прав и законных интересов.
Таким образом, следует признать, что законодатель, при принятии КАС РФ, существенно ограничил возможности органов прокуратуры по эффективной реализации предоставленных Законом о прокуратуре полномочий по участию в правотворческой деятельности и осуществлению постоянного надзора за законностью правовых актов независимо от поступления жалоб или иной информации о нарушении законодательства [2, с. 36].
Отмеченное обстоятельство подтверждается судебной статистикой. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в период с 2018 по 2022 год включительно по административным исковым заявлениям прокуроров судами общей юрисдикции ежегодно возбуждалось не более 428 административных дел об оспаривании нормативных правовых актов.[1] За истекшие шесть месяцев 2023 года по административным искам прокуроров возбуждено только 247 таких дел[2]. В сравнении с общим числом административных исков названной категории, инициированных в судах общей юрисдикции за указанный период, доля административных дел, возбужденных по инициативе прокуроров, составила в среднем около 11%. При этом до введения в действие КАС РФ эта доля была существенно выше. Так, например только в 2014 году по заявлениям прокуроров было возбуждено 1551 дело об оспаривании нормативных актов из 3244 возбужденных судами дел [3], что составило чуть менее 50 %.
В настоящее время наиболее распространенным основанием для обращения прокурора в суд с требованием об оспаривании таких актов является защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку одним из признаков, характеризующих нормативный правовой акт, является наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных именно для неопределенного круга лиц (пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ № 50). Однако прокурору необходимо не только указать в административном исковом заявлении на нарушение нормативным правовым актом прав неопределенного круга лиц, но и доказать эти нарушения в процессе рассмотрения дела судом. В случае недоказанности этих обстоятельств, суд отказывает прокурору в удовлетворении его требований. Так, решением Ульяновского областного суда от 23.09.2019 по делу № 3А-234/2019 было отказано в удовлетворении требований прокурора Новомалыклинского района Ульяновской области о признании недействующими в части приказов Агентства архитектуры и градостроительства Ульяновской области, так как прокурором «не представлено убедительных доказательств, подтверждающих нарушение интересов, как муниципального образования, так и прав и законных интересов неопределенного круга лиц, принятием оспариваемых нормативных правовых актов. Судом таких нарушений в ходе рассмотрения дела также не установлено»[4].
Вместе с тем, следует отметить, что в некоторых случаях суды выходили за пределы тех ограничений, которые определены положениями КАС РФ, в том числе статьей 39, принимая к производству административное исковое заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта, поданное в защиту публичных интересов. При этом, проверяя законность вынесенного по такому иску решения об удовлетвори требования прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что поскольку прокурор обратился «с данным административным исковым заявлением в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе в защиту публичных интересов, то неуказание в иске конкретных лиц, чьи права, обязанности и законные интересы нарушаются оспариваемыми положениями, не может свидетельствовать о существенном нарушении норм процессуального права, влекущем безусловную отмену решения суда»[5].
Обобщая все вышесказанное отметим, что поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а их противоречие нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии недостатков в сфере нормотворчества, представляется, что административное исковое заявление прокурора не должно содержать указание на то, чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушены этим актом или его частью. Представляется, что прокурор в такой ситуации реализует предоставленные ему законом публичные полномочия в сфере надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и Федеральным законам нормативных правовых актов. Такой подход также согласуется с положениями части 2 статьи 38 КАС РФ, определяющими прокурора как административного истца при обращении в суд в целях реализации публичных полномочий.
С учетом изложенного представляется необходимым внесение изменений в часть 5 статьи 209 КАС РФ, в части исключения прокурора из числа лиц, которые должны в административном исковом заявлении указать какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.
[1] Судебная статистика // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=7650 (дата обращения: 27.09.2023).
[2] Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 6 месяцев 2023 г - Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 1 полугодие 2023 года // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=7041 (дата обращения: 27.09.2023).
[3] Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских дел по первой инстанции за 12 месяцев 2014 г. // Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2014 год. [Электронный ресурс]. URL: http://cdep.ru/index.php?id=79&item=2884 (дата обращения: 27.09.2023).
[4] Решение Ульяновского областного суда от 23 сентября 2019 года по делу № 3А-234/2019 // Судебный и нормативные акты Рос. Федерации : база данных. [Электронный ресурс]. URL: https://sudact.ru/regular/doc/VRHk5uNMGsJv/ (дата обращения: 19.09.2023).
[5] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.02.2019 № 46-АПГ18-44. [Электронный ресурс]. Доступ из базы данных СПС КонсультантПлюс. (дата обращения: 25.09.2023).
1. Viflyantsev A.O. Subjects of challenging normative legal acts // Journal of Administrative Proceedings. 2019. No. 4. pp. 34-40.
2. Ismagilov R. The role of the prosecutor in abstract normative control carried out in administrative proceedings // Legality. 2018. No. 3. pp. 34-36.
3. Commentary on the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation (article-by-article, scientific-practical) / ed. by V.V. Yarkov. - Moscow: Statute, 2016. - 1870 p.
4. Mamatov M.V., Maslov I.A. The use of procedural means by prosecutors in ensuring the legality of legal acts // Defense-industrial complex: management, economics and finance, law. 2023. No. 1. pp. 114-122.
5. Mishchenko E.A. The limits of the prosecutor challenging normative legal acts in administrative proceedings // Legality.2023. No. 5. pp. 13-17.
6. Nasonov Yu. G., Vyskub V. S. On the shortcomings of the legal regulation of the participation of the prosecutor in administrative proceedings // Bulletin of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2015. No. 5. pp. 60-66.
