UDK 351.74 Органы охраны общественного порядка. Милиция. Полиция
Introduction: the article analyzes the features of the administrative policy of Rus-sia during the pandemic. The measures of the authorities to protect the life and health of citizens, counteract the spread of the coronavirus infection COVID-19 are considered. Based on the existing world and Russian practice, problematic factors that impede the im-plementation of managerial actions of the authorities aimed at preventing and localizing the coronavirus pandemic are touched upon. Under the conditions of priority of rights, freedoms of citizens and their restrictions related to the pandemic, the level of develop-ment and implementation of new models of management, improvement of norms of ad-ministrative law to ensure national security of the state are of particular importance. Materials and Methods: the regulatory framework of the study is formed by regu-latory legal acts and the administrative, managerial policy of the state in a pandemic. The methodological basis of the study was the general dialectical method of scientific knowledge, which is universal in nature, methods of logical deduction, induction, cogni-tive methods, comparison, analysis, generalization and description. The Results of the Study enabled the formulation of recommendations and pro-posals aimed at improving the preparation and adoption of management decisions, man-agement actions by the authorities to prevent and contain pandemics and other sources of infection. Findings and Conclusions: the study of the measures of administrative-legal inter-action between society and the state, peculiarities of the state policy in the conditions of the international pandemic substantiate the necessity of introducing certain changes in the conduct of administrative, managerial policy on improving the complex of measures nec-essary for the further safety of society and the state.
COVID-19 pandemic, improvement of the state system of administrative, management measures for the prevention and elimination of emergency situations
В конце 2019 года мир столкнулся с новой угрозой всему человечеству – коронавирусной инфекцией COVID-19. Пандемия распространилась во все страны мира. Не стала исключением Россия. По данным ВОЗ, с начала пандемии миллионы людей заражены, большое количество жизней спасти не удалось [1].
В Алтайском крае общее число заболевших коронавирусной инфекцией составляет более 200 тысяч, присутствует большое количество погибших [2].
Появление такого рода глобальных проблем в мире, в том числе России, актуализирует исследование в области эффективности предпринимаемых государственных мер, направленных на безопасность общества. В связи с этим пандемия корановируса обострила вопросы, связанные с доверием общества к действиям властей, к средствам массовой информации (далее – СМИ), медицине, когда ставилось под сомнение большая часть информации.
Речь идет о системе направлений деятельности органов государственной власти, в числе которых правовые, медицинские, информационные, организационные, экономические и другие аспекты. Мероприятия по данным направлениям должны быть подготовлены для реализации предупреждения и минимизации негативных последствий, различного рода чрезвычайных ситуаций социального, природного и техногенного характера, в нашей теме речь идет о пандемии корановируса. Опыт пройденного этапа свидетельствует о необходимости поддержания высокой готовности комплекса профилактических, противоэпидемических мер, направленных на предупреждение опасных инфекционных заболеваний, распространение природно-очаговых инфекций, а также обеспечение готовности к реагированию на биологические угрозы естественного и преднамеренного характера [3].
Мировой и отечественный опыт событий периода 2019-2022 г. дает возможность сравнить и сделать определенный анализ государственной административной политики по предупреждению и противодействию пандемии коронавирусной инфекции. Важно объективно сделать выводы, сформулировать причины имеющихся недостатков и выработать предложения по совершенствованию регулирования отношений в данной сфере деятельности. Остановимся на ряде важных аспектах (элементах) мер рассматриваемой государственной административно системы.
Организационно-правовой аспект.
Распространение пандемии COVID-19 из Китая (провинция Хубэй) еще в ноябре 2019 года должно была тщательным образом подготовить Россию и другие зарубежные государства к полному комплексу мер, направленных на их максимальную безопасность. Тем более, когда появилась информация о высокой скорости распространения и значительных жертвах в азиатских и европейских странах. Так туристы, прибывшие из Китая, стали источником заражения во Франции и Швеции. К сожалению, это не повлекло необходимых государственных административных мер по обеспечению безопасности населения путем полного закрытия границ и России. Те же недостатки, связанные с отсутствием введения необходимых правовых мер на границах регионов страны, в частности, Алтайского края по недопущению въезда граждан, привели к распространению корановируса до этого не зараженного субъекта России. Один из основных мер по предупреждению распространения инфекции был сделан на самоизоляцию лиц, прибывших в Россию. Однако, как показал опыт, при такой общественной опасности заболевания рассчитывать на сознательность граждан в выполнении определенных правил было явно недостаточной мерой. Считаем, что, прибывшие в Россию должны были находиться в специальных изолированных помещениях под наблюдением специалистов до полной убежденности в отсутствии болезни. Те же правила должны были быть в последующем на территории России в отношении лиц заболевших и контактирующих с ними граждан. В данном направлении более правильно отреагировало правительство Китая, где жесткие административные меры по изоляции инфицированных лиц и зон населенных пунктов оказались самыми успешными в мире. Полагаем, что такие меры, как показывает и отечественный опыт, оправдывает себя в большей мере, при условии достаточной поддержки курса управления большей частью населения государства.
События в современный период и негативные последствия COVID-19 привели к введению с весны 2020 года во всех субъектах России режима повышенной готовности, а сопровождающие его ограничения и запреты связывают с карантинными мерами (изоляцией и самоизоляцией). Так, обязательными для исполнения гражданами и организациями стали правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденные Постановлением Правительством РФ от 2 апреля 2020 г. № 417[1]. Установленные в нем обязанности и запреты для физических и юридических лиц, ограничивают права граждан, юридических лиц с целью обеспечения выполнения требований карантинных мер.
Вопрос о наделении полномочиями субъектов государства по дополнительному ограничению прав и свобод населения со ссылками на ст. 55 Конституция РФ, вызвал неоднозначное понимание и оценку в кругах общественности и научного сообщества. Как отметила Н. Ф. Попова «Несмотря на возникшую экстраординарную обстановку в России, действующие федеральные законы в этой области были уточнены в незначительной степени». В этой связи целесообразным считаем ее мнение о возможности внести дополнения в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[2] (далее – СЭБ), в ст. 10 и 11, которые закрепляют обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей (далее – ИП) и юридических лиц (далее – юрлиц) для обеспечения СЭБ, и синхронизировать положения этих статей с Постановлением Правительства РФ № 417 от 02.04.2020 года № 417. Кроме этого, также целесообразно внести определения ряда новых понятий, в частности, «самоизоляция», «изоляция» и других в раздел общие положения [4].
Для соблюдения ряда ограничительных мер были внесены изменения в действующее законодательство. Установлены административные санкции в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 6.3 КоАП РФ за нарушение законодательства о СЭБ населения и ст. 20.6.1 за невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения. Изменения в КоАП РФ были внесены Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 99-ФЗ.
В практике привлечения к ответственности по ст. ст. 6.3, 20.6.1 КоАП РФ не редко возникали противоречия, из-за отсутствия однозначности норм при квалификации составов правонарушений, а также самой меняющейся судебной политики от жесткой до лояльной [5]. Также проводя исследование законодательных норм М. И. Никулин и Л. А. Рерих отметили не соответствие ряда положений, регионального законодательства федеральному, по нарушению правил противодействия пандемии COVID-19. Например, дополнение статьи 16.6 КоАП Москвы частью 4. Когда пресечения правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 3.18.1 КоАП Москвы, применяется задержание транспортного средства в порядке, установленном частями 4 - 8, 10 - 12 статьи 27.13 КоАП РФ. Положения ч. 4 ст. 16.6 КоАП Москвы противоречат ч. 4 ст. 1.3 и ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ, поскольку порядок обеспечения производства по делу, как задержание транспортного средства, не распространяется на правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, а также в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. При таких обстоятельствах возникает необходимость приведения регионального законодательства указанных норм в соответствие с положениями КоАП РФ [6, с. 9–10].
В большей части следует согласиться с такими предложениями, которые направлены на внесение изменений в действующее законодательство, с целью конкретизации режима ограничительных мероприятий. Так в Закон № 52-ФЗ целесообразно внести полный перечень ограничительных мероприятий, а также при каких условиях они могут вводится. Необходимо закрепить и дать определения новым понятиям. Подобного рода рекомендации направлены на обеспечение гарантий прав и свобод граждан, а также способствуют однообразному правоприменению и наиболее эффективной модели государственного управления.
Принятие соответствующих государственных мер и их правоприменительная практика, законность которых вызывало вопросы и неоднозначную оценку, возможно по причине вынужденной скоротечности принимаемых мер, сложности усвоения большого количества норм, их бланкетности, неоднозначности.
Полиция России стала одним из субъектом в борьбе с пандемией. Ее сотрудники выявляли тех лиц, кто не соблюдал требования карантинных мер, а также составляли в отношении них административные протоколы для привлечения к юридической ответственности. Одними из первых им пришлось столкнуться проблемными вопросами, связанными с особенностями охраны общественного порядка и обеспечения санитарно-эпидемиологических правил. Дополнительную сложность составляли, вопросы, связанные с недостаточной правовой защищенностью полицейских. В сравнении с соседним государством, неповиновение законному требованию представителя власти в Казахстане в период ЧП была предусмотрена уголовная ответственность. Это штраф до 100 тысяч рублей, исправительные работы, общественные работы до 600 часов, ограничение или лишение свободы до двух лет. К, сожалению, в России такая ответственность до февраля 2021 года оставалась лишь на уровне от 500 рублей до 1500 рублей и лишь недавно была увеличена.
Медицинский аспект
Большая часть граждан страны в 2020 году столкнулись с элементарным отсутствием защитных масок, медикаментов первой необходимости для лечения заболевания, возможностью установления правильного диагноза. Одна из важных проблем проявилась в отсутствии возможности оказания квалифицированной помощи гражданам в регионах, населенных пунктах, удаленных от городов, которые не могли самостоятельно решать задачи, по лечению и противодействию коронавирусу. Генеральный директор Национального медицинского исследовательского центра имени В. Алмазова Минздрава России Е. Шляхто одними из проблемных вопросов национальной системы здравоохранения выделил коечный фонд и кадровый ресурс. В свою очередь, Президент Общероссийской благотворительной общественной организации инвалидов «Всероссийское общество гемофилии» Ю. Жулёв среди проблем, выявленных в пандемию, выделил дефрагментацию системы здравоохранения – различие уровня медпомощи и доступа к ней в зависимости от субъекта РФ, а также несоответствие решений федерального уровня реалиям регионов [3]. В немалой степени этому способствовала проводимая не дальновидная политика по «оптимизации» значительному сокращению того потенциала, который был накоплен на протяжении нескольких десятилетий. Были закрыты профильные инфекционные стационары, сокращена подготовка врачей инфекционного и эпидемиологического профилей. Дефицит кадров возник еще до пандемии, коронавирус лишь обострил сложившуюся ситуацию [7, с.5].
Например, в районных центральных больницах Алтайского края, которые до 90-х годов имели необходимое количество отделений с больничными местами. Так, из Панкрушихинского района тяжелобольных можно было отправить на самолете в город с местного аэропорта. Населенные пункты района имели добротную участковую больницу, например, в с. Зятьково, в других имелись медпункты. При необходимости медсотрудник направлял больного в райцентр на автобусе, осуществляющим перевозки несколько раз в день. В последние годы значительно ограничено. К сожалению, к новому испытанию пандемией от райбольницы остались незначительное количество отделений с явно недостаточным персоналом. Специалисты врачи остались лишь в г. Камне-на оби за несколько десятков километров. Даже роддом находится лишь там. Не случайно, большая часть граждан вынуждена была оставаться без квалифицированной помощи.
Необходимо восстановить тот отечественный положительный потенциал, необдуманно «сокращенный», связав его с научно-техническими достижениями двадцать первого века. Дополнительно важным эксперты выделили проблемы, связанные с санитарной культурой, просвещением и информированностью [3].
Информационный аспект
Значительную проблематичность вызывал «информационный хаос» и недостаточно отчетливое информационное обеспечение государственных органов по ряду вопросов, например, Правительства РФ как координирующего органа О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а также органа госуправления в области СЭБ населения (Роспотребнадзора).
Так в период пандемии в СМИ содержалось и остается много различной противоречивой информации, которая в большей степени обостряет ситуацию, вводила в заблуждение и дезориентацию население страны. В СМИ, в том был высок уровень распространения различной информации о коронавирусной инфекции, было зафиксировано тысячи сюжетов, которые по-разному интерпретировали большая часть граждан. Директор ФГБУ «Национальный медицинский исследовательский центр профилактической медицины» Минздрава России О. Драпкина, также обратила внимание на то, что в интернет-пространстве присутствует дефицит достоверной информации, которую можно было бы использовать для повышения грамотности населения в отношении своего здоровья [3].
Считаем, что в такой ситуации необходима четкая последовательная информационная позиция государства, с возможностью ее обоснования и аргументирования, например, на брифингах при трансляции с ведущих каналов телевидения. Введение режима повышенной готовности должно основываться на достоверной, объективной и научно обоснованной информации, в том числе о мерах по предупреждению, лечению и последствиях для здоровья человека. Это важная составляющая формирования доверия со стороны населения. Недостаточный уровень идеологического сопровождения принимаемых мер, как показывает зарубежный и отечественный опыт, приводит к снижению общественной поддержки даже тех решений, которые в целом отвечают публичным интересам [8, с.69–70].
Нельзя не затронуть один из важнейших аспектов - доверия и поддержке граждан государства. О нем все чаще говорится в СМИ, в публикациях научного сообщества. Директор центра современных коммуникаций ВШГУ РАНХиГ С. Катышева считает важным формирование культуры доверия граждан этому будут способствовать просвещение и как было отмечено их информированность [3].
Анализ опыта зарубежных государств свидетельствует о значительных достижениях по предотвращению распространение коронавируса COVID-19.
Можно привести опыт Китая, Южной Кореи, Японии, где с помощью огромных усилий со стороны всех государственных органов, доверия к граждан к правительству, страны показали хороший пример борьбы с пандемией [9].
Важны не только меры по ужесточению юридических норм, связанных с распространением коронавирусной инфекции, необходим комплекс организационных, экономических и социальных мер, в том числе развитие гражданской ответственности. Такие усилия государства способствуют формированию у граждан правомерного поведения, должного уровня правовой культуры. Это актуально для России, нахождении большей части граждан в состоянии правового нигилизма, недовольства своим положением.
Ученые, практики, государственные деятели, которые заинтересованы в укреплении доверия к государственным институтам, должны стремиться к совершенствованию системы обратной связи, разработки и реализации мониторинга общественного мнения к решениям власти принципиального характера.
В заключение можно констатировать, что государственный аппарат России прошел серьезное испытание, лечением больных, оказал поддержку бизнесу, многим людям, оказавшимся в непростой ситуации. Несомненно, что введение ряда ограничительных мер было необходимостью для стабилизации эпидемиологической обстановки. Согласимся с мнением Н.Г. Жаворонковой заведующей и Г.В. Выпхановой профессором кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина о том, что уже в ближайшем будущем с учетом пережитого и осмысленного опыта пандемии пересмотр ряда подходов неизбежен. Последние события и статистика свидетельствуют, о том, что нарастание эпидемиологического, экологического, климатического и других видов кризисов – это вопрос времени [10, с.121-122].
Очень важен синергетический аспект – чем раньше общество, власть, законодатели, эксперты смогут объединить свои усилия и выработать оптимальные нормы и правила, тем выше шансы на выживание современного общества и повышение уровня безопасности жизни.
[1] Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417 // КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_349314/(дата обращения: 22.01.2023). Режим доступа: для зарегистрированных пользователей.
[2] О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ : принят Государственной Думой12 марта 1999 года : одобрен Советом Федерации 17 марта 1999 года // КонсультантПлюс:сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_22481/ (дата обращения: 22.01.2023). Режим доступа: свободный.
1. Measures to combat the spread of coronavirus infection COVID-19 in Russia. URL: https:// https://ria.ru/20211205/koronavirus-1761988450.html (date of access: 01/14/2022).
2. Coronavirus. Operational headquarters of the Altai Territory // Internet portal. URL: https://vk.com/covid2019_altairegion (date of access: 01/09/2022).
3. Pandemic: main lessons and guidelines for the future // GARANT-SERVICE Internet portal, 2021. URL: https://ruhttps://www.garant.ru/article/1468240/.
4. Popova N. F. Mery administrativnogo prinuzhdenija, primenjaemye dlja obespechenija sanitarno-jepidemiologicheskogo blagopoluchija naselenija [Measures of administrative coercion used to ensure the sanitary and epidemiological welfare of the population]. Rossijskaja justicija - Russian justice. 2021, no. 3, pp. 16-19.
5. Failure to comply with regional anti-virus sanitary standards forms the composition of Part 1 of Art. 20.6.1 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation // Internet portal © GARANT-SERVICE, 2021. URL: ttps://www.garant.ru/news/1486690/.
6. Nikulin M. I. Problemy pravovoj reglamentacii porjadka privlechenija k administrativnoj otvet-stvennosti za narushenie rezhima povyshennoj gotovnosti v uslovijah pandemii novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-19) [Problems of legal regulation of the procedure for bringing to administrative responsibility for violation of the high alert regime in the context of a pandemic of a new coronavirus infection (COVID-19)]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process. 2020, no. 12, pp. 32-35.
7. Vechersky, G. S. Zadachi sistemy gosudarstvennogo upravlenija v bor'be s pandemiej v 2020 godu [Tasks of the public administration system in the fight against the pandemic in 2020]. StudNet. 2021, vol. 4, no. 1, pp. 122.
8. Vasilevich, G. A. Pandemija koronavirusa kak osnovanie ogranichenija prav i svobod cheloveka [The coronavirus pandemic as a basis for restricting human rights and freedoms]. Pravoprimenenie - Law enforcement. 2021, vol. 5, no. 2, pp. 62-76.
9. Experience of the state fight against the COVID-19 pandemic. Collection of country cases. Accounts Chamber of the Russian Federation. 2020.
10. Zhavoronkova, N. G. Pravovye problemy povyshenija jeffektivnosti mer po preduprezhdeniju i likvida-cii chrezvychajnyh situacij v sovremennyh uslovijah [Legal problems of increasing the effectiveness of measures to prevent and eliminate emergency situations in modern conditions]. Zhurnal rossijskogo prava - Journal of Russian Law. 2021, vol. 25, no. 1, pp. 111-126.
